En esta ocasión y en seguimiento a mi columna anterior, voy a permitirme el análisis de la última Ley Orgánica para el Fortalecimiento de las Actividades Turísticas y Fomento del Empleo cuyo Registro Oficial fue el 25 de marzo del 2024, en tres aspectos:
- Primero trataré los temas innovadores en esta propuesta,
- Segundo, los temas repetitivos y,
- En tercer lugar, aquellos que bien podrían calzar en un capítulo de la antigua serie La Dimensión desconocida.
A más de ello, intentaré recoger algunas propuestas de varios actores que no pasaron el criterio de varios asambleístas, que refirieron en mucho lo que es el turismo es para ellos (algunas veces muy desacertadamente).
Los temas innovadores
En lo nuevo, la ley destaca una amplia y renovada lista de sujetos considerados como Actividad Turística (sin embargo, creo que el término correcto sería “servicio turístico”, pues la actividad podría entenderse al desarrollo propio de temas relacionados a las modalidades). Esta nueva lista incluye a varios actores que deberán pasar por el registro y la obtención de la licencia anual de funcionamiento en turismo.
Claro está, se deben esperar las normativas técnicas para cada uno de ellos, pero de forma general es una propuesta que visibiliza a más actores directos del sistema turístico nacional y refleja su complejidad.
Otros de los puntos nuevos de esta ley son varias menciones al turismo comunitario. Muy bien recibido que se aumente como función de la cartera de Estado la responsabilidad de apoyo a proyectos de turismo comunitario. Al mismo tiempo destacar su importancia en la oferta, aunque con pequeñas incongruencias, como por ejemplo que el turismo comunitario es una modalidad de gestión rural, ya que en lo urbano también se encuentran propuestas comunitarias que están en ejecución (ejemplo La Colmena- San Roque en Quito).
Sobre el este mismo tema, hay una disposición de sustituir un artículo de Ley de Economía Social y Solidaria vigente, quizá para dar cabida a emprendimientos de turismo comunitario. Sin embargo, el primer artículo de la mencionada ley expone como definición a empresas social solidarias como: la forma de organización económica, donde sus integrantes, individual o colectivamente, organizan y desarrollan procesos de producción, intercambio, comercialización, financiamiento y consumo de bienes y servicios, para satisfacer necesidades y generar ingresos, basadas en relaciones de solidaridad, cooperación y reciprocidad, privilegiando al trabajo y al ser humano como sujeto y fin de su actividad, orientada al buen vivir, en armonía con la naturaleza, por sobre la apropiación, el lucro y la acumulación de capital. Ya veremos como armonizan esto con lo expuesta en la propuesta de ley de fortalecimiento del turismo que menciona que las personas jurídicas sin fines de lucro no podrán realizar actividades turísticas.
Lo más relevante, frente al empleo (tema que es muy débil en toda la propuesta) es la función sustantiva de trabajar juntamente con el Ministerio del Trabajo y Consejo de Educación Superior para mejorar la empleabilidad de los graduados en turismo, de forma que sea visible su profesionalización. De ahí nada más, como por ejemplo aprovechar la ley económica urgente anteriormente aprobada, para contratación de jóvenes, e incorporar que en el caso de turismo será jóvenes profesionales.
Otro tema relevante es la facilidad que se presta para unificar actividades turísticas. Hay varios casos como servicios de todo incluido, emprendimientos de turismo comunitario, entre otros se beneficiarían de esta propuesta.
Lo referente a reducción de carga impositiva a eventos con artistas internacionales pasó el escrutinio de los asambleístas. Sin embargo, tras la discusión y propuestas enviadas se bajó el porcentaje de beneficio para quienes organicen estos eventos. Esto estabiliza en algo el equilibrio que debe tenerse con la propuesta artística nacional y porque no pensar en un fondo de promoción cultural y turística que envíe a nuestros artistas por el mundo difundiendo el arte ecuatoriano. Aquí también un aporte para que los diversos gremios que agrupan a nuestros artistas puedan definir una tabla de cobros al sector, teniendo en cuenta su diversidad en tamaño, tipo de servicio y localidad geográfica, entre otros.
También se mantuvo el excesivo apoyo a las líneas aéreas, tanto con la rebaja fiscal para la salida de divisas, más la rebaja en combustible subvencionado por los ecuatorianos. Y mantengo aquí mi posición que fue ratificada por autoridades aeronáuticas, que esta nueva baja de impuestos y aranceles no es garantía para incidir en la baja de los costos de los pasajes o peor aún en la deficiente calidad de servicio que prestan.
Pese a que los gobiernos autónomos descentralizados tienen ya bastas competencias, en este documento se abren nuevas responsabilidades. Se les faculta para calificar proyectos que tendrán beneficios fiscales y al mismo tiempo el emitir otros que sean de su competencia. Interesante, sin embargo, hubiera sido oportuno el enfatizar que a menor cantidad de servicios turísticos que tenga un cantón, mayores beneficios se podrán entregar, de forma que se combata la centralización y urbanización excesiva del turismo en el territorio ecuatoriano.
Existe luego la propuesta para transporte por cuenta propia, que atravesaría la posibilidad de que todos quienes estén registrados como actividad turística podrían hacer uso de esta. Sin embargo, en varios puntos es ambigua y no tendrá pragmatismo hasta que otras normas y reglamentos adopten este cambio. Sí esta fue la propuesta para incluir el tema de guía-chofer que fue expuesto en el primer documento, entonces hay que ser claros que hasta que no se tenga las especificidades no está claro si se lo incluirá o, tal como dice la ley, quienes presten este servicio serán sancionados. Finalmente, en la propuesta de transporte se dice que los transportes turísticos propenderán a tener un guía profesional en sus recorridos. Ese propender es casi un manifiesto que el que vaya un guía de forma obligatoria no será visible, ni de la mínima obligatoriedad.
Queda muy claro que los guías de media y alta montaña acreditados podrán hacer uso de sus vehículos. Pero al mismo tiempo hay requisitos que son, a mi criterio demasiado rígidos, puesto que la operación de montaña esta sujeta a muchas variables climáticas y operativas. Por ello, veo una línea muy delgada que dejaría expuestos a estos profesionales a la discrecionalidad de la autoridad para que puedan operar y no ser sujetos de multas.
Luego está el controversial tema de uso de playas. Si bien es inobjetable que las playas necesitan inversión que permita el cuidado del recurso y ampliar su uso de forma que cumpla con necesidades de accesibilidad, limpieza, seguridad, entre otros, deja una puerta muy grande para privatizar estos espacios. Ojo que ya han existido ataques frontales para construir propuestas turísticas de gran escala, inclusive en áreas protegidas, por lo que hay que seguir con cuidado esta nueva apertura.
Finalmente, sobre el tema de nuevas propuestas de esta ley destaca el hecho de que parte de la inversión de las empresas registradas ante el Ministerio de Turismo, puedan deducir de sus cargas impositivas costos de seguridad. Bien por esta propuesta y que sea el inicio de una red de seguridad turística integrada y fortalecida.
Lo repetitivo, ahí va de nuevo
Ahora, va el segundo enfoque. Todas aquellas cosas que ya se plantearon con anterioridad en otras leyes, pero que no han sido efectivas hasta el momento.
Uno de lo que más destaca es la manifestación textual de buscar apoyos fiscales, impositivos y arancelarios, más nuevos créditos, refinanciamiento y condonación de multas e intereses a las empresas turísticas registradas en el catastro turístico, ante los organismos financieros públicos y privados, el Servicio de Rentas Internas, el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social, gobiernos autónomos descentralizados, entre otros. Si bien el insistir en este punto es un alivio a uno de los varios aspectos que son claves en el turismo del país, habrá que esperar mejores resultados de los que se han tenido hasta le momento con decretos y leyes de similar alcance.
Se insiste igual en el mecanismo de cobro del 8% al turista nacional y extranjero en feriados del país. Esta normativa no alcanza a todos los feriados, pues se menciona que no pueden sobrepasar 12 días. Esto equivale a que podrá aplicarse en 3 o 4 feriados al de los 10 nacionales que tiene el país en un año. Otro problema que tienen las empresas turísticas es el adaptar su contabilidad para aplicar esta rebaja en tan solo 3,29% de días del año. La demanda turística tampoco se dispara por esta supuesta rebaja, ya que es demasiado puntal y corta.
En otro articulado se determina la obligatoriedad del ente rector de presentar informes anuales de gestión para el conocimiento en el Consejo Consultivo. Interesante propuesta pero que se intuía debería haber sido ya norma, puesto la ley establece a este organismo asesor cómo pertinente para tratar sobre los temas que le fueren consultados por el Ministerio de Turismo.
Aquí bien se podría haber propuestos otros puntos, como ampliar la representación en este consejo con integrantes de otros ámbitos del sistema como los profesionales turísticos, academia, entre otros. También hubiera sido interesante proponer que al menos un número mínimo de reuniones obligatorias, puesto que por la discrecionalidad han pasado varios años sin que este cuerpo colegiado sea convocado y haya podido actuar en favor de sus representados.
Un cuarto elemento es el planteado como función para el ente rector sobre su capacidad para invertir recursos en promoción, comercialización y desarrollo turístico. Esto es también una redundancia a las responsabilidades ya asignadas al ministerio. Lo muy rescatable es que se menciona posibilidad de invertir en desarrollo turístico que abre un amplio espectro de apoyo al sector.
Finalmente, se solicita a la Agencia Nacional de Tránsito el realizar el estudio para la prestación de servicios de transporte turístico a nivel nacional. Nuevamente algo que ya debía suceder y que podría haber aprovechado para fomentar otros aspectos como: descentralización de la oferta de transporte turístico en todo el Ecuador o la apertura, con ventajas inclusive fiscales, a nuevos tipos de transporte especializado como por ejemplo adaptados a personas con discapacidad.
La dimensión desconocida
Y ahora un brevísimo recorrido por puntos que no se entienden cómo fueron incluidos en la ley. No daré mayor argumento pues no son de mi especialidad, pero invito a la reflexión de cuanto estos puntos aportan a la Ley Orgánica para el Fortalecimiento de las Actividades Turísticas y Fomento del Empleo.
En primer lugar, existen artículos para la compensación del IVA en la adquisición local o importación de bienes o servicios en materiales de construcción.
Un segundo tema, aparece de igual forma compensación para el transporte público de tricimotos. Aunque algunas personas manifestaron que son importante en el servicio turístico, de ser esa así la norma debería incluir a taxis, buses, etc. Esto se suma a otra disposición, sobre que todo transporte público debe tener un sistema de posicionamiento global, aquí un hecho que no es completamente pertinente a esta ley, como lo sería a la normativa de movilidad. Adicionalmente, en cuanto a transporte público no solo es terrestre, pues también es fluvial, lacustre y marítimo, por lo que este punto deberá ser revisado en todo el contexto que tiene la movilidad pública de pasajeros.
Un tercer punto, también sobre el IVA, es la disposición para la retención en la producción y/o comercialización de minerales. Personalmente no encontré ni el mínimo ápice de vinculación a lo turístico.
Un cuarto punto es lo referente a la inembargabilidad de bienes, muebles e inmuebles, y recursos del Banco Central. Un texto que apunta al limbo de esta norma pues no tiene cabida en la unicidad de contenido.
Un quinto punto trata sobre la facilidad de las entidades financieras a invertir por cuenta propia en fondos de inversión. Y así, para no extenderme más, gran parte del documento tiene muchos otros elementos sin conexión al eje central, turismo y empleo, tales como:
- Procesos de enajenación de bienes del sector público.
- Remate de bienes.
- Condiciones de ruralidad para afiliados al IESS.
- Reformas a los ingresos económicos de Puerto Bolívar a pretexto de que el turismo reciba un monto mínimo.
- Pagos con bonos del Estado para procesos de enajenación de bienes,
- Deducibles de aportes la seguridad social de los miembros de Fuerzas Armadas y Policía Nacional.
- Replanteo de montos para renegociación de créditos educativos, entre otros.
Para nada me manifiesto que estos últimos temas no sean pertinentes. Son y serán de valor para los actores vinculados, pero su abundancia en esta ley me hace meditar si el turismo, además de ser un sector relegado en la política y planificación nacional, ahora es el lugar donde se deben resolver temas multidimensionales al estilo de los multiversos paralelos de Marvel.
Destacable el debate
Es bueno haber puesto al turismo en el centro del debate nacional. Celebro que muchos actores despertaron de un letargo y aportaron a la ley y comentaron sus posibles efectos. Se quedan muchos pedidos (justos y necesarios) de los actores del sistema turístico cómo un IVA reducido permanente, similar a lo de la construcción, profesionalización en todos los niveles de gestión turística, apoyo al sistema microempresarial, entre muchos otros.
Al final solo el tiempo dirá los efectos de este cuerpo legal, quizá esta norma sea piedra vértice para que vayamos por una profunda reforma de la Ley de Turismo vigente desde el 2002 y ahí rescatemos lo que no se incluyó y tengamos la capacidad de no introducir temas para nada pertinentes.
Autor: Dr. Enrique Cabanilla
- Docente- Investigador ecuatoriano, quien ha desarrollado procesos relacionados a la academia, vinculación, investigación y consultoría en varios países latinoamericanos como Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Chile, Perú, Nicaragua, Guatemala, entre otros.
- Maestría en Gestión del Desarrollo del Turismo y un Doctorado en Geografía en la Universidad Nacional del Sur, Argentina.
- Cuenta con más de 100 publicaciones entre artículos, libros, conferencias y manuales relacionados con diversos temas del sector.
